במדינת ישראל חלים עד היום חוקים מנדטוריים מזמן השלטון הבריטי, היוצרים קונפליקטים בין זכויות הקניין של הפרט לבין צורכי הציבור. למרות חקיקת חוק יסוד, כבוד האדם וחירותו, מניח החוק לרשויות המקומיות להפקיע קרקעות פרטיות לצורכי ציבור. לעתים הופכות הרשויות המקומיות את הפקעת הקרקעות למקור הכנסה. מהם הדברים כדאי לדעת בנושא זה? איזה פיצוי מגיע לבעלי הקרקעות ואיך הם יכולים להגן על עצמם?
מהי הפקעה של מקרקעין
הפקעה של מקרקעין היא העברה כפויה של זכויות במקרקעין לצורכי ציבור. לצורך סלילת דרכים, שתילת גנים, הקמת שטחי נופש, וכל זאת תוך פיצוי בעל הקרקע באופן מלא או חלקי. הפקעת מקרקעין אינה נחשבת עסקה לפי סעיף 6 לחוק המקרקעין. הפקעה היא אקט קנייני ולא תכנוני.
הפקעת מקרקעין מתבצעת באמצעות:
- חוק פקודת קרקעות – בסמכות שר האוצר
- חוק תכנון ובנייה – בסמכות ועדה מקומית
- חוק פקודת הדרכים ומסילות ברזל
- חוק המים – מעניק סמכות לחברת מקורות להפקיע שטחים לבעלותה כדי להוביל מים
- חוק העתיקות- מאפשר הפקעת קרקעות שיש בהן אוצרות היסטוריים ועתיקות
הליך של הפקעת מקרקעין – כיצד נדע שהפקיעו לנו מקרקעין?
הליך ההפקעה מתחלק לשלושה שלבים:
שלב ראשון: הכרזה
בשלב ראשון, שלב ההכרזה, מפורסמת הודעה על הכוונה להפקיע מקרקעין. כאשר שר האוצר מתכנן להפקיע מקרקעין, מפרסמים ברשומות את התוכנית להפקיע מקרקעין ונמסרות הודעות אישיות לבעלים ששמו רשום בפנקסי רישום המקרקעין. כמו כן מציבים הודעות ושלט על המקרקעין עצמם או בסמוך להם, רושמים הערה בטאבו ומפרסמים הודעה בעיתון.
שלב שני : תפיסת חזקה – משפטית ופיזית
לאחר פרסום ברשומות יוצאת הודעה המורה למי שמחזיק במקרקעין למסור את החזקה בהם לידי המפקיע במועד הנקוב. יש לציין שבמועד הנקוב יש למפקיע זכות להיכנס למקרקעין.
שלב שלישי: הקנייה, העברת בעלות ותשלום פיצויים
זהו השלב הסופי שבו בעלי המקרקעין מאבדים את הבעלות והזכויות על המקרקעין ואלו עוברים לידי הרשות המפקיעה.
מה קורה כאשר לא יידעו אותנו על הכוונה להפקיע מקרקעין השייך לנו?
אם ההודעה על ההפקעה לא נמסרה לבעל המקרקעין ולא הוצב שלט על המקרקעין, מדובר במחדלים חמורים העלולים לגרום נזק לבעל המקרקעין, אם כי אין בכוחם לפגום בתוקף ההפקעה. בכל זאת, זוהי רשלנות שמחייבת פיצוי. השאלה אם הפיצוי יינתן בהתאם לשווי הנכס ביום ההפקעה או לפי שוויו ביום שבו נתגלתה ההפקעה היא רבת-משמעות. ההפקעה עשויה להימשך זמן רב ומרגע ההפקעה ועד שנודע לבעלי הקרקע דבר ההפקעה שווי הקרקע יכול לעלות, לכן בית המשפט יכול לחייב את המפקיע לפצות את בעל המקרקעין לפי שווי הנכס ביום שבו התגלתה ההפקעה.
האם ניתן לבצע עסקה במקרקעין לאחר שהמפקיע רשם הערת אזהרה בטאבו לטובתו?
כן. כל עוד לא הוקנו המקרקעין לרשות המפקיעה, ניתן לבצע כל עסקה של מכירה וקנייה.
כיצד ייתכן שמפקיעים קרקע והבעלות לא עוברת על שם הרשות המפקיעה?
רוב ההפקעות הן של חלק מחֶלקה. כאשר מדובר בהפקעה של חלקה מלאה אין בעיה בהעברת הבעלות על שם הרשות המפקיעה. כאשר מדובר בהפקעה של חלק מחֶלקה יש לערוך תוכנית שנקראת חלוקה מחדש, אשר מציינת את השינוי שחל בגודל החלקות ובה רשום החלק שהופקע על שם המפקיע והחלק הנותר רשום על שם הבעלים המקורי. יש לערוך תוכנית חלוקה מחדש באמצעות שרטוט לפי החוק, אך לרוב לא נעשה ההליך הזה בשל עלותו הגבוהה ולא ניתן לראות את ההפקעה שנעשתה. עלות ההליך גבוהה מאוד לרשות המפקיעה ולכן ברוב המקרים היא זו שנמנעת מעריכתו. ביום מן הימים, כשיבקש בעל הנכס היתר בנייה, הוא זה שיצטרך להכין תוכנית משורטטת של חלוקת החלקה על חשבונו.
המאבק על הפיצויים
בעלי מקרקעין אשר אין בידם לבטל את רוע גזירת ההפקעה, יכולים לערער על גובה סכום הפיצויים שנקבע להם. כל רשות שמפקיעה נכס חייבת לשלם תשלום מלא לבעל הנכס, למעט החלק שאינו חייב בפיצוי. חוק תכנון הבנייה קובע כי יש לפצות רק על 60% משטח החלקה. לפי פקודת קרקעות ופקודת הדרכים ומסילות ברזל יש לפצות רק על 75% משטח החלקה. מטרת הפיצוי היא לאפשר לבעל הזכויות במקרקעין שהופקעו לקבל תשלום עבור טובת ההנאה בקרקע שנלקחה ממנו, בגובה שיאפשר לו לשוב ולרכוש קרקע בערך כספי זהה לזו שהופקעה ממנו.
מהם העקרונות המנחים עליהם מתבסס שמאי מקרקעין בעת חישוב גובה הפיצוי?
טבעי שאדם שהפקיעו ממנו נכס ירצה להשיב את המצב לקדמותו. במצב המיטבי, אדם שהפקיעו ממנו נכס יקבל פיצוי בשווי שוק ריאלי. אם נביא בחשבון את עלויות המס והוצאות הכרוכות בשכירת עורך דין, מתווך ושמאי מקרקעין ברכישה של נכס אחר, סביר להניח כי הנכס שיצליח לרכוש יהיה מוצלח פחות מזה שהפקיעו ממנו.
- בהליך השומה של קרקע מופקעת אין להביא בחשבון שהקרקע נרכשה בכפייה על ידי הרשות ויש להתעלם מירידת שווי הנכס הנובעת מהליך ההפקעה.
- יש לבדוק מהו ערכה של הקרקע המופקעת ביום הקובע, כאילו נמכרה מרצון ובשוק החופשי.
- יש להתעלם מהשבחות שנעשו במקרקעין לאחר המועד הקבוע למתן הפיצוי.
- לא תובא בחשבון עליית שווי המקרקעין כתוצאה מפיתוח או מביקוש סביבתי.
הפקעה ללא פיצוי – האם זה אפשרי?
ועדה מקומית רשאית להפקיע 40% משטח קרקע ללא פיצוי, כאשר ההפקעה נעשית לצורכי ציבור, וזאת מכוח חוק תכנון ובנייה. הפקעה בעלת אינטרס ציבורי בדרך כלל משפרת את זכויות בעל הקרקע שהופקעה, והפיצוי שמקבל בעל הקרקע בא לידי ביטוי בשיפור הסביבה שבה מצויה הקרקע שנותרה בידיו: תשתיות דרכים, הקמת מבני ציבור, גני ילדים, גני שעשועים וכדומה. סביבה מפותחת פירושה עלייה בשווי הקרקע כולה, וכך יוצא בעל קרקע שחלק ממנה הופקע נשכר כתוצאה מן ההפקעה לצורכי ציבור. מנגד, חוק פקודת הדרכים מאפשר לשר האוצר להפקיע עד 25% משטח החלקה ללא תשלום פיצויים. הפקעה זו היא פעולה מרחיקת לכת, הפוגעת קשות בזכויות הקניין. החוק בעניין זה מבוסס על החוק המנדטורי הבריטי, אולם בבריטניה שונה החוק ברבות השנים ולא ניתן להפקיע שם קרקעות ללא תשלום פיצויים, ואילו בישראל החוק שריר וקיים. כמו בבריטניה, גם במדינות דמוקרטיות נוספות כל הפקעה מחייבת תשלום פיצויים מלא.
מה קורה אם על קרקע שהופקעה ללא פיצוי ניצב מבנה?
אם ניצב על קרקע המופקעת ללא פיצוי מבנה ו/או נטיעות על המפקיע לשלם לבעל הקרקע פיצוי על המבנה ועל הנטיעות.
האם כל הפקעה ללא פיצוי משפרת את שווי המקרקעין של בעל הקרקע המופקעת?
לא, במצבים מסוימים בעל הקרקע המופקעת איננו מפיק תועלת מההפקעה. בפסק דין שניתן בבית משפט מחוזי: תיק שור נגד מע"צ, הופקע שטח קטן מ-25% מהחלקה המקורית של שור לצורך הרחבת דרך. (הפקעה לפי חוק פקודת הדרכים ללא פיצוי). שור טען כי במקרה הזה הוא לא נהנה מההפקעה ואינו נהנה מהפיתוח שנעשה במקרקעין שלו ומסביבו. בית המשפט המחוזי קיבל את הטענה וקבע כי לא תהיה יותר הפקעה ללא פיצוי באופן אוטומטי וצריך יהיה להפעיל שיקול דעת אם בעל המקרקעין נהנה או לא נהנה ממטרת ההפקעה. אם בעל הקרקע המופקעת אינו מפיק תועלת מן ההפקעה, יש לשלם לו פיצויים. סעיף 3 בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו קבע כי זכות הקניין היא זכות חוקתית ואין לפגוע בקניינו של אדם אלא למטרה מסוימת ובמידה סבירה. בהסתמכו על סעיף חשוב זה העוסק בעקרון המידתיות, פסק בית המשפט לשור פיצוי, אף על-פי שניתן היה להפקיע 25% מהקרקע ללא פיצוי.
מה קורה כאשר הפקעה ללא פיצוי פוגעת ביתר החלקה שאינה מופקעת?
חוק תכנון ובנייה קובע כי והיה אם הפקעה של חלק ממגרש תגרום לירידת ערכו של יתר המגרש שלא הופקע, או אז אין לבצע את ההפקעה וניתן לוותר על ההפקעה או להציע להפקיע את כל החלקה. לדוגמה, אם ועדה מקומית רוצה להפקיע 40% משטח חלקה של 100 מ"ר מכוח חוק תכנון ובנייה, ושטח החלק הנותר הוא 40 מ"ר, זהו שטח שנחשב לא שימושי מכיוון שהוא מזערי ולא ניתן לבנות עליו.
פסק דין בבית משפט מחוזי דן בנושא זה, בתיק הוועדה מקומית כרמיאל נגד רובינשטיין. בית המשפט קבע כי כבר בשלב הכנת התוכנית יש להתייחס לסוגיה של יתרת קרקע נפגעת. עד לפסיקה חשובה זו, לא תמיד היוו הוראות החוק האמורות להגן על בעל הקרקע מגן אפקטיבי בפני הפקעות חלקיות.
מהו גובה הפיצוי בעת ההפקעה?
שווי הקרקע המופקעת וסכום הפיצוי שצריך לקבל עליה נקבעים על ידי שמאי מקרקעין מטעם הבעלים. במידה וסכום הפיצוי שנקבע על ידי השמאי אינו מקובל על המפקיע, ניתן להביא את המחלוקת לידי הכרעה בבית המשפט. חשוב להיוועץ עם שמאי מקרקעין הבקיא בתחום, ולזכור כי רק שמאי מוסמך בתחום רשאי לקבוע את גובה הפיצוי.
מהו גובה הפיצוי בעת הפקעה של כל החלקה?
בעבר טענו הרשויות כי הפיצוי עבור הפקעה של כל החלקה צריך להיות 60% משוויה, מאחר ש40% ניתן להפקיע ללא פיצוי. אך לפני שנים ספורות הפך בית המשפט הלכה קודמת שלו וקבע כי אין לבצע הפחתה מסוג זה, ובעת הפקעה של קרקע בשלמותה זכאי הבעלים לקבל את מלוא ערך הקרקע בשל זכות הקניין. פסק הדין שהפך הלכה זו נקבע בתיק: הולמן נגד הוועדה המקומית קריית אתא.
מה דינה של קרקע שהופקעה למטרות ציבור אך המטרה לא בוצעה?
לעתים מכריזים על הפקעת מקרקעין לצורכי ציבור אך לא נעשה כל שימוש בקרקע המופקעת, ולא פעם נמכרה קרקע שהופקעה לצורכי ציבור לכל המרבה במחיר ולעתים גם לבעלים המקוריים שלה. בית המשפט קבע לא פעם כי עקרון השיהוי במימוש מטרת ההפקעה הוא עילה לביטולה. אם הרשות הפקיעה קרקע למטרה כלשהי ולא עשתה בקרקע שימוש למטרה שלשמה הופקעה במשך שנים, מדובר במחדל והרשות אינה זקוקה למעשה לקרקע שהופקעה, לא בבחינת הזמן ולא בבחינת המטרה שלמענה הופקעה. בקביעה של בית משפט נטען שאם הרשות המפקיעה לא פעלה במידה מספקת למימוש ההפקעה, בעל הקרקע זכאי לדרוש את ביטולה של ההפקעה.
מה קורה כאשר בעל קרקע שהופקעה מעוניין לממש בעצמו את המטרה שלמענה הופקעו נכסיו?
לדוגמה, הוועדה המקומית העבירה תוכנית בנייה על חלקת אדמה מסוימת ושינתה את הייעוד שלה מייעוד חקלאי למגרש נופש. לצורך זה הפקיעה הוועדה את החלקה מבעליה. בעל הקרקע התנגד וטען שהוא מעוניין להוציא לפועל את התוכנית ולהקים את מגרש הנופש בעצמו. בית המשפט קבע הלכה בסוגיה זו: 396/98 מדינת ישראל נגד חברת פז. המדינה הפקיעה מחברת פז 5 דונם במסגרת הפקעה של 5000 דונם לפרויקט נתב"ג 2000. בחברת פז עיינו בתוכנית וראו כי בתחום פרויקט נתב"ג 2000 מתוכננת להיבנות תחנת דלק, אמנם לא בחמשת הדונם הספציפיים של החברה, אלא בחלקה סמוכה. החברה ביקשה לבנות את תחנת הדלק בעצמה ובמקביל לכך להיות הבעלים של התחנה. בית משפט העליון קבע כי ביצוע עצמי של מטרת ההפקעה על ידי בעלי הקרקע תלוי בגודל הפרויקט ובמורכבותו. אם מדובר בפרויקט גדול ומורכב לא יתאפשר ביצוע עצמי, והואיל והפרויקט נתב"ג 2000 הוא פרויקט מורכב, עתירת פז נדחתה. דוגמה נוספת היא פרשת הר חומה, שם הופקעו קרקעות לצורך הקמת שכונה חדשה. גם שם דחה בג"ץ את בקשת בעלי הקרקעות להתאגד ולבצע את הפרויקט בעצמם. עדיין אין פסיקה בנושא, אך ייתכן שבעתיד ניתן יהיה להיעזר באפשרות הזאת כדי להגן על הנכס מהפקעה. עד כה לא צלחה דרכם של בעלי קרקעות לממש את המטרה הציבורית בעצמם.
עד מתי ניתן להגיש תביעה לפיצוי על הפקעת נכסים וכמה פיצויים אפשר לתבוע?
בית המשפט לא פסק עדיין בנושא זה. פעם היה מקובל לחשוב שהזכות לתביעת פיצויי הפקעה אינה מתיישנת, אך היום דעותיהם שופטי בג"ץ חלוקות: חלקם טוענים לשבע שנים מיום תפיסת החזקה, חלקם טוענים לשבע שנים מיום סירוב הרשות לתת פיצוי, ויש דעה אחרת הסוברת כי ניתן להגיש תביעה שבע שנים מיום מימוש המטרה הציבורית של ההפקעה. עם זאת, ישנם כמה פסקי דין שבהם נקבע שאין הבדל בין תביעה לפיצויי הפקעה לבין תביעות אחרות כנגד הרשות, ולכן גם תביעה לגבי פיצויי הפקעה מתיישנת בתוך שבע שנים.
מה קורה כאשר הוחלט כי הקרקע מיועדת לצורכי ציבור אך יש עיכוב בביצוע מטרת ההפקעה והרשות אינה עושה בקרקע שימוש?
בג"צ קבע כי עקרון ההשתהות במימוש המטרה של ההפקעה הוא עילה לביטולה. במקרה זה בוחן בית המשפט מה עשתה הרשות המפקיעה במהלך תקופת ההשתהות. אם במהלכה של תקופה זו פעלה הרשות המפקיעה מספיק למימוש מטרת ההפקעה, הדבר יספק לה הגנה חשובה בעומדה מול תביעת הבעלים שהקרקע הופקעה מידם. כאשר הרשות ייעדה קרקע לצורכי ציבור, אך לא ביצעה את היעוד שלמענו הפקיעה אותה, ביכולתו של בעל הקרקע להחזיר אותה לעצמו, בטענה שהרשות זנחה את המטרה הציבורית שלשמה הפקיעה את הקרקע.
האסטרטגיה המומלצת למי שעומדים להפקיע מהם קרקע היא להתייעץ עם שמאי מקרקעין שיש לו הכלים והידע להעריך את שווי הקרקע. יש לציין כי נטיית בתי המשפט בשנים האחרונות היא להגן על זכות הקניין, במיוחד לאחר כינונו של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. עם זאת לא כדאי להיתפס לשאננות ומומלץ להילחם בהליך ההפקעה מתחילתו באמצעות הכלים המשפטיים העומדים לרשות האזרחים, כלומר לערער בבית משפט ולהתנגד לתוכנית המייעדת את המקרקעין לצורכי ציבור.
